18.2.2014

Miksi tutkijat ohitetaan politiikassa?


Ehkäpä tutkijat ohitetaan siksi, että heillä ei ole mitään hyödyllistä sanottavaa. Joskus tämä voi olla totta: tutkijoiden, julkaisukanavien ja ammattikielten erikoistuminen ja teknistyminen ja näkökulmien kapeutuminen aiheuttavat todellisia ongelmia. Oletetaan kuitenkin, että tutkijoilla tai yleisemmin asiantuntijoilla olisi ainakin joskus jotain hyödyllistä sanottavaa.

Vaikka sanottavaa olisi, niin huono viestin muotoilu tai epärealistisiset odotukset voivat toki edelleen selittää ohitetuksi tulemista. Entä jos viesti on tärkeä ja huolellisesti laadittu, mutta se silti ohitetaan? 

Tässä kirjoituksessa tarkastelen sellaisia poliittisen päätöksenteon piirteitä, jotka voivat aiheuttaa hankaluuksia tieteellisen tai asiantuntijamaisen työkulttuurin kannalta. Tämä on myös yritystä vastata ensimmäisessä kirjoituksessa esitettyyn kysymykseen siitä, miksi "poliittinen ohjaus" voi joutua huonoon maineeseen. Kolme näkökulmaani ovat sidonnaisuudet, poliittiset reviirijaot ja ylätason konsensus.

Sidonnaisuudet

Sidonnaisuuksien kritiikki kuuluu tavallisimpiin politiikan kritiikkeihin: väitetään, että kulissien takaiset kytkökset poliitikkojen ja taustaryhmien välillä määräävät päätösten suunnan. Esimerkit ovat tunnettuja: etujärjestöjen lobbaus, vaalirahoitus, päällekkäiset jäsenyydet, kaavoitukseen liittyvät ongelmat, sisäpiiri-informaatio, omasta liiketoiminnasta syntyvä esteellisyys ja niin edelleen.

Rajanvedossa sallitun, hämärän ja laittoman välillä on omat hankaluutensa, sillä poliitikoiden kuuluukin verkostoitua ja edustaa taustaryhmiään. Lahjonta ja virka-aseman väärinkäyttö on selkeästi laitonta, mutta muuta rajanvetoa hankaloittaa se, että Suomessa ei ole toteutettu vaikutusvallan väärinkäytön tai vaikutusvallan kauppaamisen kieltävää lainsäädäntöä. 

Sidonnaisuuksien periaatteelliset ongelmat kuitenkin tunnetaan melko hyvin. Yksi niistä on ilman muuta se, että jos sidonnaisuudet sanelevat päätösten suunnan, jäävät asiantuntemusta edustavat näkökulmat väistämättä paitsioon. Toisaalta kukaan ei yleensä uskalla puolustaa tällaista menettelyä ainakaan julkisesti.
 
Lakeja tarkasti noudattamallakin saatetaan saada aikaan hankalasti arvioitavia sidonnaisuuksia. Tällaisia ovat esimerkiksi päätöksentekijöiden ristikkäiset mandaatit. Otetaan esimerkki. Miksi sote-palveluiden järjestämisvastuun on Suomessa oltava kunnalla, eikä esimerkiksi valtiolla tai maakunnalla kuten muualla Euroopassa, riippumatta siitä, mitä asiantuntijat sanovat? Onko asialla jotain tekemistä sen kanssa, että monet kansanedustajat ovat myös johtavia kuntapoliitikkoja? Suomessa, toisin kuin monissa muissa maissa, kunnalliset luottamustehtävät sallitaan kansanedustajan toimen ohella.

Tässä aiheessa ei tarvitse nyt viipyä pitempään. Riippumatta siitä, kuinka laajoista ongelmista puhumme, kaikki ovat ainakin periaatteessa sitä mieltä, että päätökset tulisi tehdä reilusti, läpinäkyvästi ja yleisesti tunnettuihin menettelyihin perustuen.

Poliittiset reviirijaot

Poliittiset reviirit eroavat sidonnaisuuksista siinä, että nyt puhutaan tunnetuista, jopa kirjallisiin sopimuksiin perustuvista menettelytavoista. Reviirijakoja voidaan puolustaa politiikan välttämättömänä piirteenä: ilman niitä järjestelmä lakkaisi toimimasta.

Reviirijaot tarkoittavat puolueen tai muun poliittisen ryhmän oikeutta käyttää valtaa omalla tontillaan ilman, että se loukkaa muiden tunnustettua oikeutta päättää vastaavista asioista omilla tonteillaan. Tilanteen saavuttamiseen ja ylläpitämiseen tarvitaan yleisesti tunnettuja pelisääntöjä. Suomalaisen politiikan reviirit perustuvat esimerkiksi seuraavan kaltaisiin käytäntöihin:

  • Sektoriministerien viime hallituskausina vahvistunut valta johtaa ministeriöitään ja ratkaista itsenäisesti sen hallinnonalaan kuuluvia asioita ilman, että hallituskumppanit puuttuvat asiaan. Samalla hallituksen kollegiaalisesti päättämien asioiden määrä on vähentynyt.
  • Päätöksentekojärjestelmän yleinen tuki puoluedemokratialle. Hallituspuolueet ja niiden eduskuntaryhmät sitoutuvat kollektiivisesti puolustamaan hallituksen esityksiä esittelevän ministerin puoluekannasta riippumatta. Hallituspuolueiden eduskuntaryhmien yhteistoimintasäännöt -niminen asiakirja määrittelee kirjallisesti suomalaisen parlamentaarisen puoluekurin perusperiaatteet.
  • Ainakin jossain määrin yleistynyt käytäntö, jossa ministeri tai muu poliittinen päätöksentekijä voi asettaa oman kantansa asiantuntija- tai sidosryhmälausuntojen enemmistön edelle sillä perusteella, että lausunnoissa ilmaistu kanta on kokonaisuutena vähänkin epäyhtenäinen. 

Reviirijaot eivät sinänsä estä asiantuntijatiedon käyttöä. Niillä on kuitenkin taipumus politisoida tietoa: asiantuntijan sanomaa tärkeämmäksi voi muodostua hänen tai hänen taustayhteisönsä todellinen tai oletettu poliittinen kanta, johon vedoten tieto voidaan tarvittaessa ohittaa. Poliittisiin reviirijakoihin perustuva päätöksenteko tarkoittaa usein myös päätöksentekijän laajaa ja vapaata harkintavaltaa, jossa asiantuntijoiksi valitaan jo ennalta myötämieliseksi tiettyjä tahoja.

Myös virkamieshallinto tai asiantuntijaorganisaatio voi puolustaa reviiriään. Esimerkiksi pitkään samojen puolueiden tai etujärjestöjen vaikutuspiirissä olleet asiantuntijaorganisaatiot saattavat ryhtyä hylkimään ulkoisia vaikutteita. Tätä kuvaa nykyisen hallinnonuudistuskielen yleis- ja muotitermi ”siilomaisuus”.

Ylätason konsensus
 
Kaikki päätöksenteko ei voi tapahtua reviiriperusteisesti, vaan monet suuret ja periaatteellisesti hankalat kysymykset pitää ratkaista korkeammalla tasolla. Hallituksessa tärkeimmät ja hankalimmat asiat valmistellaan johtavien ministerien muodostamissa ministerivaliokunnissa ja työryhmissä. Nämä ryhmät punnitsevat erilaisia vaihtoehtoja ja hakevat poliittisia kompromisseja. Kompromissit voivat olla laihoja, mutta joskus neuvottelujen tuloksena saatetaan löytää alkuperäisiä esityksiä parempi ratkaisu. 

Valtion ylimmän johdon ("valtion konsernijohdon") päätöksenteko pyrkii myös vastustamaan yhtä reviiriajattelun kiistämätöntä perusongelmaa: se voi tukea "siilomaisia" eli omalakisia ja ulkoisia virikkeitä torjumaan viritettyjä hallinnon rakenteita. 

Konserniohjaus pyrkii ratkomaan reviiriajattelun todellisia ongelmia. Siksi sen kritiikkikin lähtee liikkeelle toisesta suunnasta. Ongelmia voi aiheutua siitä, että ylätasolla saavutetusta konsensuksesta tulee liian tärkeä, jopa loukkaamaton.

Usein johtavat päätöksentekijät saavat yhteisen kannan aikaan suurella vaivalla ja he ovat sitoutuneet siihen arvovallallaan. Viimekätiset syyt jonkin ratkaisun valitsemiseen usean mahdollisen joukosta voivat jäädä välittymättä ylimmän johdon ulkopuolelle, eikä asiaa enää myöhemmässä vaiheessa haluta avata keskustelulle. 

Viimeaikaista kehitystä voi osin selittää myös liikkeenjohdon oppien soveltaminen valtionjohtamiseen. Esimerkiksi Sitra on ajanut julkisjohtamiseen niin kutsuttua konsernimallia, jonka yhtenä johtoajatuksena on johdon yhtenäisyys. Jos ylimmän johdon sisällä on mielipide-eroja, on ne ratkaistava ja saavutettua linjaa sen jälkeen puolustettava yhtenäisesti. Tästä näkökulmasta alempien tasojen politikointi on yksinomaan haitallista.

Pyrkimykset poliittisen ohjauksen vahvistamiseen voivat synnyttää vaikutelman muut kuin ylimmän johdon näkökulman sivuuttavasta vallankäytöstä esimerkiksi seuraavista syistä:
  • Todellinen arvokeskustelu käydään yleensä suljettujen ovien takana: hallituksen osalta johtavien ministerien kesken tai jo hallitusohjelmasta päätettäessä; eduskunnan osalta valiokunnissa, jotka pystyvät tietyissä rajoissa muuttamaan lakiesityksiä.
  • Ylhäältä annettu konsensus ei anna alempien tasojen poliitikoille edes kansanedustajille mahdollisuutta vaikuttaa suuriin tai periaatteellisiin kysymyksiin, Eduskunnan aseman ja arvovallan koetaan heikenneen. Perustuslain ja kansalaisten odotusten kannalta ongelmallinen puoluekuri korostuu.
  • Hankaluudet keskustella paitsi päälinjoista, myös yksityiskohdista. "Jos kokonaisuudistuksen yksityiskohta avataan, on avattava koko paketti": tämä väite esitetään usein ilman, että ulkopuoliselle syntyisi käsitystä siitä, miten yksityiskohdan muuttaminen tosiasiassa heikentäisi kokonaisuutta.
  • Hallitusohjelmien muuttuminen pyhiksi teksteiksi, joiden muuttaminen kesken kauden on hyvin vaikeaa. 
  • Demokratiapyrkimysten ja konsernijohtamisen yhdistäminen näyttää johtavan sisäisiin ristiriitaisuuksiin. Poliitikot ja käytännön hallinnonuudistajat puhuvat perinteisten auktoriteettien murenemisesta ja ylistävät lähidemokratiaa ja kansalaisten aloitteellisuutta ruohonjuuritasolla. Silti etenkin strategisen ketteryyden nimellä tunnettu hallinnossa vaikutusvaltainen oppi korostaa vahvaa poliittista ohjausta, joka kokoaa valtaa ja resursseja ylimmän johdon käyttöön. Vahvan keskitetyn ohjauksen ja kansalaislähtöisen demokratian ja innovatiivisuuden välistä jännitettä ei ole tähän mennessä kunnolla pohdittu. 
Tutkimustoiminnan kannalta edellä kuvattu voi tarkoittaa, että asiantuntijat saavat hankkeet käsiinsä vahvasti linjattuina, jolloin tilaa vaihtoehtojen kartoittamiselle ei välttämättä jää kovin paljon. Pahimmassa tapauksessa tutkimuksesta saatetaan vain hakea ylimääräistä auktoriteettia jo tehdyille päätöksille. Etenkin vahvasti liikkeenjohdollisissa malleissa tutkimus voidaan myös mieltää osaksi konsernin johdon alaista valmistelevaa ja toteuttavaa koneistoa.

Poliittisen ohjauksen ja yleisen yhteiskuntapolitiikan kannalta valtion yleiset johtamismallit ovat tämän tarkastelun kiinnostavin kohta. Tekstit, joilla "poliittista ohjausta" määritellään ja toimeenpannaan, kertovat politiikantekemisen tavoitteista ja muutostrendeistä monessa suhteessa enemmän kuin esimerkiksi voimassa oleva perustuslaki, jossa esimerkiksi puolueet mainitaan vain vaaliorganisaatioina ja puoluekuria tai poliittista ohjausta ei mainita lainkaan.

Petri Koikkalainen
Akatemiatutkija (valtio-oppi), Lapin yliopisto

Ei kommentteja:

Lähetä kommentti